Und heute? Heute scheinen diese Leistungen vergessen zu sein oder hinter den unleugbaren Problemen der europäischen Einigung unsichtbar zu werden. Europa hat sich zu viele Fehler geleistet, es hat seine Mitglieder überfordert, seine Bürger vernachlässigt, zu einseitig auf den Markt vertraut und sich in dessen Hände begeben – dabei hat Europa seine Seele verloren. Das sind, kurz und verkürzt skizziert, die Einschätzungen, die fünf Politikwissenschaftler und Politiker in den folgenden Beiträgen zur aktuellen Lage Europas vornehmen. Doch so unterschiedlich diese auch ausfallen mögen – die Hoffnung auf einen Ausweg aus der Krise möchte keiner der Autoren und Autorinnen gänzlich fahren lassen. Zu viel steht auf dem Spiel.

von Martin Höpner

Die Krise der Europäischen Union lässt sich nicht mehr als Hirngespinst linker und rechter Populisten abtun. Nein, die Krise ist real. Sie zieht sich vom Recht über die Politik bis hin zur gemeinsamen Währung. Ambitionierte Umgestaltungen sind notwendig, um die Verhältnisse in der EU neu zu ordnen.

Zunächst zum Recht. Wie der Verfassungsrechtler Dieter Grimm jüngst in seinem großartigen Buch „Europa ja – aber welches?“ herausgestellt hat, vollzieht sich ein Großteil europäischen Regierens nicht als Gesetzgebung, sondern als richterrechtlich durchgesetzter Verfassungsvollzug. Diesen Umstand bezeichnet Grimm als die „Über-Konstitutionalisierung“ der EU. Träger und Treiber ist der Gerichtshof der Europäischen Union (EuGH). Insbesondere hat der EuGH die europäischen Grundfreiheiten – das sind die Regeln zur freien Bewegung von Waren, Dienstleistungen, Arbeit und Kapital auf dem europäischen Binnenmarkt – mit immer strikteren Bedeutungen aufgeladen und sie gegen immer mehr marktkorrigierende Institutionen und Praktiken der EU-Mitglieder in Stellung gebracht. Damit setzt der EuGH nicht nur rechtliche Vorgaben an Stellen, wo eigentlich politische Entscheidungen hingehören, sondern verpasst der europäischen Integration auch eine liberalisierende Schlagseite, die der sozialen Marktwirtschaft feindselig gegenübersteht.

Ein besonders grotesker Vorgang ist der derzeit vor dem EuGH anhängige TUI-Fall. Da geht es um die Frage, ob die deutsche Mitbestimmung auf Ebene der Leitungsorgane von Unternehmen gegen die Arbeitnehmerfreizügigkeit verstößt. Das ist unendlich widersinnig – was die Kommission aber nicht daran hinderte, in ihrer an den EuGH gerichteten Stellungnahme zu TUI den vermeintlichen Unionsrechtsverstoß zu bejahen. Dieser Irrsinn muss gestoppt werden. Da mit Einsicht und Selbstzurückhaltung auf Seiten von Kommission und EuGH nicht zu rechnen ist, hilft nur eine Vertragsänderung. Mit ihr muss klargestellt werden, welchen Zweck die Grundfreiheiten eigentlich haben. Sie sollen diskriminierende Protektionismen auf dem Binnenmarkt unterbinden, aber keine darüber hinausgehenden Liberalisierungsgebote enthalten. Dieter Grimm schlägt zudem vor, die Grundfreiheiten von den europäischen Verträgen in das einfache Gesetzesrecht zu verweisen.

Vom Recht zur Politik. Von Erweiterungsrunde zu Erweiterungsrunde ist die EU heterogener geworden. Mit dieser Heterogenität sind auch die Interessen gegensätzlicher geworden, die überbrückt werden müssen, wenn es um die Harmonisierung sensibler Institutionen mit ausgeprägten Verteilungswirkungen geht. Gegenstände wie die Steuerpolitik oder die Politik der sozialen Sicherung erweisen sich deshalb bis heute als hartnäckig integrationsresistent. Im herkömmlichen Politikmodus dürfte sich das auch nicht mehr ändern. Ein Ausweg wäre, verstärkt auf kleinräumige Integrationsschritte zu setzen. Würde sich etwa eine aus Belgien, Frankreich, Italien und Deutschland bestehende Ländergruppe entschließen, einen mutigen Schritt bei der Angleichung der Kapitalbesteuerung zu wagen, dann wäre das zweifellos eine gute Sache. Im Prinzip gibt es bereits Möglichkeiten, die europäischen Institutionen für differenzielle Integrationsschritte zu nutzen. Aber von diesen Optionen wird kaum Gebrauch gemacht und sie werden von Parteien, Bewegungen und der Wissenschaft auch kaum eingefordert.

Einen faszinierenden Vorschlag zur Auflösung politischer Blockaden der europäischen Gesetzgebung hat der Politikwissenschaftler Fritz W. Scharpf in einer Reihe von Papieren präsentiert, zum Beispiel im Discussion Paper 2014/21 des Max-Planck-Instituts für Gesellschaftsforschung. Im Prinzip, so Scharpf, müsste man bei der Verabschiedung von Richtlinien und Verordnungen zur einfachen Mehrheitsregel übergehen, um Blockaden zu vermeiden. Ganz so einfach geht das aber nicht, denn die hohen Konsenshürden im Rat – qualifizierte Mehrheit oder Einstimmigkeit, je nach Gegenstand – haben eine wichtige Funktion für die Legitimität europäischer Entscheidungen. Was aber, würde man den EU-Mitgliedern Rechte auf opt-outs, also auf Nichtanwendung europäischer Gesetze, zugestehen? Jedenfalls dann, wenn sie elementare mitgliedstaatliche Traditionen und Interessen verletzt sehen und wenn die anderen EU-Mitglieder mehrheitlich mit dem opt-out einverstanden sind? Auf diese Weise, so Scharpf, ließe sich die europäische Gesetzgebung aktivieren, ohne damit den berechtigten Autonomieschutz der Mitgliedsländer zu ignorieren.

Die dritte Baustelle ist die Währungsunion. Der amerikanische Starökonom Joseph Stieglitz hat völlig Recht, wenn er in seinem neuen Buch „The Euro and its Threat to the Future of Europe“ schreibt, dass die Währungsunion endgültig gescheitert ist und durch eine besser auf das heterogene Europa passende Währungsordnung ersetzt werden sollte. Eine solche Ordnung hatte Europa schon einmal: das Europäische Währungssystem (EWS), das von 1979 bis 1998 Bestand hatte. Stieglitz nimmt es locker: „Currencies come and go“, schreibt er an mehreren Stellen seines Buchs, z. B. auf Seite 288. Ganz so friktionslos dürfte die Auflösung des Euro nicht verlaufen. Aber sie dürfte unumgänglich sein, um nicht noch mehr Unfrieden auf dem europäischen Kontinent zu schaffen. Würden Austritte aus dem Euro in gemeinsamer und solidarischer Verantwortung durchgeführt und verantwortet und würde als Folge das zur Euro-Rettung errichtete und in Nord und Süd verhasste makroökonomische Überwachungs- und Korrekturregime obsolet – dann wäre es um die europäische Integration besser bestellt als heute.

von Ulrike Guérot

Die zentrale Ursache der gegenwärtigen tiefen Krise der EU liegt darin, dass Europa im klassischen Sinn die politische Dimension fehlt: Durch die entscheidende Rolle der Nationalstaaten im politischen System der EU wird der Bürger als eigentlicher Souverän ausgespielt. Deswegen werden permanent Lösungen im Sinne des europäischen Ganzen durch „nationale Karten“ torpediert. Anders formuliert: Im Maastrichter Vertrag ist die EU zugleich als Staaten- und als Bürgerunion konzipiert; de facto ist die EU aber nur eine Staaten- und keine Bürgerunion. An der aktuellen Brexit-Diskussion lässt sich das exemplarisch festmachen. Wäre die EU tatsächlich Staaten- und Bürgerunion zugleich, dann könnte – theoretisch gesprochen – der Staat Großbritannien aus der EU austreten, die Briten blieben indes weiterhin europäische Unionsbürger. Sie bleiben es aber nicht und genau dies verursacht jetzt große Probleme, z. B. mit Blick auf die Frage der Personenfreizügigkeit. Die europäischen Bürger sind also nicht im eigentlichen Sinne der Souverän des politischen Systems in Europa. Und sie sind als europäische Bürger vor dem Recht nicht gleich, sondern gleichsam in „nationale Rechtscon­tainer“ einsortiert. Deswegen können gesamteuropäische Mehrheiten in der EU praktisch nicht abgebildet werden, da das System immer noch nationalstaatlich funktioniert. Ein Beispiel dafür ist das niederländische Referendum über das EU-Assoziierungsabkommen mit der Ukraine. Warum sollten darüber nur die Niederländer alleine abstimmen, wenn es ganz Europa betrifft? Oder: Die Mehrheit der europäischen Bürger ist laut einer sozialwissenschaftlichen Studie für eine europäische Arbeitslosenversicherung. Diese wird aber von den Vertretern der Nationalstaaten im EU-Rat blockiert. Der EU-Rat repräsentiert damit oft nicht die Interessen der europäischen Bürger – das ist in allen Politikbereichen das zentrale Problem.

Niemand hat eine Kristallkugel, mit der er voraussehen kann, welchen Ausgang die Krise nehmen wird. Und doch bietet die aktuelle Situation in Europa Grund zur Sorge, denn der Populismus und Nationalismus hat sich längst auf den Weg gemacht, zentrale Elemente von Rechtsstaatlichkeit mitten in Europa auszuhebeln – und die EU konnte dem bisher keinen Einhalt gebieten. Verfassungsgericht und freie Medien sind zum Beispiel in Ungarn schon verloren; und Polen ist auf dem Weg dorthin. Die nationalen politischen Systeme sind alle in der Schockstarre und schauen wie das Kaninchen auf die Schlange des grassierenden Populismus.

Unter den gegebenen Bedingungen zeigt sich das europäische System daher faktisch reformunfähig. Es ist ein „Catch-22“: von Jean-Claude Juncker stammt der Satz „Wir wissen alle, was wir tun müssten, aber wir können es nicht tun, denn sonst werden wir abgewählt“. Notwendig wäre, um die out-put-Effizienz der EU-governance zu erhöhen, z. B. ein gemeinsamer Einlagensicherungsfonds im Rahmen der Bankenunion, aber genau der wird – genauso wie eine gemeinsame Sozial- und Fiskalpolitik oder ein deutlich erhöhtes Eurozonenbudget – natürlich wieder nationalstaatlich blockiert. Die Reformunfähigkeit der EU ist mithin systemisch und die Gefahr, dass sich die Krisen in der EU dadurch pfadabhängig selbst verstärken, ist groß. Unter den gegebenen institutionellen Bedingungen kann die EU keine guten Lösungen produzieren, es kann immer nur nationales Geschachere geben. Gegen unbewegliche Systeme aber regt sich immer Widerstand. „Das Volk“ begehrt auf. Das erleben wir derzeit mit den Populisten und ihrem Ruf nach „Exit“, der ja weit über Großbritannien hinaus hörbar ist. Wie das ausgehen wird, ist schwer vorherzusagen. Die Systemtheorie indes lehrt uns, dass Systeme, wenn sie einmal ins Rutschen gekommen sind, immer schneller desintegrieren, als man gemeinhin denkt. Genau das sehen wir derzeit in der EU. Ob und wenn ja wie man das noch aufhalten kann, ist in der Tat die große Frage.

Im Grunde bräuchte es, um mit Joseph Schumpeter zu sprechen, einen Akt der „schöpferischen Zerstörung“, um von der bestehenden EU zu einem anderen Europa zu kommen. Den kann man im realpolitischen Raum natürlich nur schwer inszenieren. Die Frage der nachnationalen Organisation der Demokratie in Europa ist akut aufgeworfen. Darum wird sich das europäische Projekt im 21. Jahrhundert – sofern wir noch den Anspruch haben, dass es um ein politisches, demokratisches und soziales Europa geht, also mehr als um einen Binnenmarkt, in den man sich, wie schon Jacques Delors sagte, nicht verlieben kann – an zwei Dingen messen lassen müssen: an der Verwirklichung des allgemeinen politischen Gleichheitsgrundsatzes für alle europäischen Bürger, also Gleichheit vor dem Recht, die laut Cicero die Bedingung schlechthin für ein politisches Gemeinwesen ist, die res publica; und an der Beachtung des Prinzips der Gewaltenteilung im zukünftigen Institutionengefüge Europas. Das sind übrigens keine radikalen Forderungen, sondern Binsenweisheiten.

Am 25. März 2017 jährt sich zum 60. Mal die Unterzeichnung der sogenannten Römischen Verträge. Mit der Gründung der Europäischen Wirtschafts- und Atomgemeinschaft sind damals die Voraussetzungen für die heutige Europäische Union geschaffen worden. In zahlreichen Veranstaltungen wird man in wenigen Monaten der politischen Weitsicht und Vernunft derer gedenken, die in den sechs Hauptstädten die Weichen gestellt haben, damit der Integrationszug überhaupt an Fahrt gewinnen konnte. 

Doch wo stehen wir heute? Die Europäische Union befindet sich in der schwierigsten Lage seit ihrem Bestehen, obgleich sie nach wie vor nichts an Attraktivität verloren hat. Sie ist unsere Antwort auf die Globalisierung. Nur als Gemeinschaft wird sich in Zukunft die Stimme Europas auf der Weltbühne Gehör verschaffen können. Ohne die EU hätte es weder eine deutsche Wiedervereinigung noch eine erfolgreiche Transformation und Eingliederung der zehn mittel- und osteuropäischen Staaten gegeben. 

Es stellt sich die Frage, ob es noch „den festen Willen gibt, die Grundlage für einen immer engeren Zusammenschluss der Völker Europas zu schaffen“ (Präambel Vertrag von Lissabon), also eine supranationale Gemeinschaft mit bundesstaatlichem Charakter. Oder wird ein loser Staatenbund neuer Prägung mit teilweise altem Nationalverständnis in Denk- und Organisationsstrukturen des frühen 20. Jahrhunderts entstehen? 

Zugleich stehen wir vor gewaltigen Herausforderungen. Die Migrations- und Fluchtbewegungen, islamistischer Terrorismus, hohe Arbeitslosigkeit erfordern aktives Handeln. All diese Entwicklungen verunsichern die Menschen in unseren Ländern in zunehmendem Maße. Sie fürchten den Verlust der erworbenen Errungenschaften und verlieren sich in einfachen populistischen Antworten. 

Erstmalig erleben die Menschen in der Europäischen Union die Auswirkungen von Krieg und Terror in Form von Flüchtlingen nicht mehr ausschließlich distanziert vor dem Fernsehgerät, sondern unmittelbar am eigenen Wohnort. Sie verspüren eine scheinbar ungebremste Dynamik: mitten im Geschehen, nichts Trennendes ist mehr vorhanden. Erschwerend kommt hinzu, dass eine Staatengemeinschaft mit einer Bevölkerung von rund 500 Millionen Menschen den Eindruck vermittelt, sie könne mit den Herausforderungen nicht umgehen. In den 28 Hauptstädten werden zu unterschiedliche Interessen verfolgt. 

Die Gegensätze, die einer gemeinsamen Flüchtlingspolitik im Weg stehen, müssen endlich überwunden werden. Die Integration der Flüchtlinge ist und bleibt eine der ganz großen Aufgaben für uns alle, die es zu lösen gilt. 

Bekanntlich stirbt die Hoffnung zuletzt: Niemand jenseits und diesseits des Ärmelkanals hatte ernsthaft daran geglaubt, dass eine Mehrheit der Briten für einen Austritt votieren könnte. Das Ergebnis vom 23. Juni wird zweifelsohne Spuren hinterlassen, aber nicht das Ende der EU einläuten. Es ist kein Abgesang, sondern ein Weckruf. Entscheidend wird sein, wie die EU der 27 mit den Konsequenzen des Ausscheidens eines Staates umgeht. Hier könnte sich eine einmalige Gelegenheit bieten, um das europäische Haus grundlegend zu reformieren. 

Das zukünftige Verhältnis zu Großbritannien als Drittland wird auf einer Balance von Rechten und Pflichten beruhen. Wenn wir ein Cherry-Picking zulassen würden, könnte dies unkontrollierte Domino-Effekte auf weitere Staaten auslösen und wäre der Anfang vom Ende der Europäischen Union. Wir wollen das Vereinigte Königreich nicht bestrafen, aber auch nicht bevorzugen. Weiteren Zugang zum Binnenmarkt kann und darf es jedoch nur geben, wenn die vier Grundfreiheiten in ihrer Gesamtheit akzeptiert und umgesetzt werden. 

Wir dürfen es nicht zulassen, dass in einigen Mitgliedsländern eine Generation von jungen Menschen heranwächst, die keine Möglichkeit hat, ihre Zukunft selbst zu bestimmen. Um Wohlstand für möglichst viele Menschen zu erreichen, sind Reformen in den jeweiligen Ländern und Investitionen dringend erforderlich. Deshalb müssen die wirtschaftlichen Ungleichgewichte innerhalb der EU schnell verringert werden. Gelingt dies nicht, ist der Zusammenhalt der EU ernsthaft gefährdet. Die Menschen werden sich von Europa abwenden. Eine Aufstockung des europäischen Investitionsprogramms, die Ausrichtung aller nationalen Haushalte auf Zukunftsinvestitionen, flexible Stabilitätskriterien, die Wachstum fördern, sowie zielgerichtete Programme für Bildung und Qualifizierung, insbesondere von jungen Europäerinnen und Europäern, müssen unsere Antwort sein.