Infrastrukturen und speziell Finanzinfrastrukturen sind die Lebensadern des internationalen Handels, sie lenken die Geldflüsse und ermöglichen den Zugriff darauf. Sie sind daher essentiell für Sanktionen, da sie konkrete Angriffspunkte bieten. Konkret werden etwa über Finanzinstitute, die Geld von einem Punkt zum anderen schicken, oder über Konten bei Zentralbanken private und staatliche Zahlungsflüsse kontrolliert und unterbrochen. Nicht jede Bank ist mit jeder Bank verbunden, sondern das internationale Zahlungsgeflecht hat zentrale Bündel und abgekoppelte Posten. Das inzwischen wohl bekannteste System, das Banken miteinander verbindet, ist das SWIFT-Netzwerk. Es hat sich als eine Art Nachrichtenstandard zum sicheren Versenden von Zahlungsinformationen etabliert, ähnlich wie das E-Mail-Format als Nachrichtensystem im digitalen Raum. SWIFT ist daher eher ein Kommunikationssystem und weniger ein Zahlungssystem, über das Transaktionen umfassend abgewickelt werden. 

Aufgrund dieser zentralen Stellung des SWIFT-Systems gilt der Ausschluss aus SWIFT als die wirkungsvollste Sanktion, sozusagen als die „Atombombe“ unter den Sanktionen. Diese nicht ganz unproblematische militärische Analogie hinkt allerdings. Eine Unterbrechung der Zahlungsströme hat nicht die gleiche verheerende Wirkung wie ein Bombeneinschlag, vielmehr führt ein Ausschluss Russlands aus SWIFT zu einem langsamen Versiegen und Austrocknen von finanziellen Mitteln, hat also eine mittel- bis langfristige Wirkung. Die ausbleibenden finanziellen Mittel sollen die russische Wirtschaft ins Stocken bringen, so dass auch die Oligarchen Russlands in ihrem luxuriösen Lebensstil eingeschränkt werden. Direkter als die Sanktionen, die den Handel einschränken, sind jedoch die Interventionen in die Zentralbankreserven. Das „Einfrieren“ der bei ausländischen Zentralbanken liegenden russischen Devisenreserven ist die wohl drastischste und vermutlich wirkungsvollste Maßnahme unter den Sanktionen. Denn diese Reserven können nun nicht mehr mobilisiert werden, um das Ausbleiben ausländischer Zahlungsströme zu substituieren. Auch hier sind es die infrastrukturellen Verflechtungen der Zentralbanken, die als Angriffspunkt dienen. Dennoch: Kein Panzer wird durch die Sanktionierung russischer Banken unmittelbar gestoppt. Damit Sanktionen wirksam werden und die gewünschte Wirkung entfalten, bedarf es eines langen Atems. Das ist mitunter schwer zu ertragen angesichts der konkreten kriegerischen Zerstörungen.

Finanzsanktionen und militärische Operationen haben eine gemeinsame Basis, um ihre sehr unterschiedlichen Wirkungen zu entfalten: Sie nutzen die lenkende Wirkung von Infrastrukturen. Militärische Operationen konzentrieren sich oftmals auf „strategische Ziele“, womit zumeist militärische und zivile, sogenannte kritische Infrastrukturen gemeint sind, d. h. materielle Vorrichtungen wie Brücken, Wasser- und Energieversorgung, die zur Aufrechterhaltung des alltäglichen Lebens unerlässlich sind. Finanzsanktionen setzen an anderen konkreten Punkten und Kanälen an, um die Finanzflüsse zu unterbrechen. Auch wenn Finanztransaktionen inzwischen digitalisiert und in Datenform zirkulieren, basieren sie trotzdem auf konkreten Kanälen und Plattformen (Westermeier 2020). Finanzströme fließen nicht einfach, sondern werden von einem Punkt zu einem anderen gesendet, vor allem bei internationalen Zahlungen. Finanzinfrastrukturen weisen dabei die gleichen Merkmale auf, die auch andere Arten von Infrastrukturen kennzeichnen. Sie lenken die Ströme von Menschen oder Waren und bieten zugleich Angriffspunkte für staatliche Interventionen. Oft sind mit ihnen politische Ambitionen verknüpft. Die Entstehung der Europäischen Union ist geprägt von großen Infrastrukturprojekten, die zugleich auch Formen von Gemeinschaft stiften sollten, etwa mittels verbesserter ökonomischer Konnektivität oder Mobilität (Opitz/Tellmann 2015). Auch wenn die meisten Infrastrukturen von privaten Akteuren erbaut und betrieben werden, sind sie nicht unpolitisch. Gerade für sicherheitspolitische Überlegungen spielen Infrastrukturen eine zentrale Rolle, denn viele Sicherheitspraktiken sind ohne Infrastrukturen als Angriffs- und Kontrollpunkte schlicht nicht durchführbar. Sanktionen als derzeit relevanteste sicherheitspolitische Maßnahmen sind ohne infrastrukturelle Kontrolle daher undenkbar – nur wer Zugriff auf Infrastrukturen hat, kann die Sicherheitsinteressen durchsetzen. Jedoch ist dieser infrastrukturelle Zugriff ungleich verteilt. 

Sanktionen sind keine neue politische Idee, sondern haben eine lange Geschichte. In den Weltkriegen wurden sie ergänzend zur militärischen Kriegsführung eingesetzt, um die zivile Bevölkerung zu treffen. Blockaden sorgten für Nahrungsmittelknappheit und waren ein Mittel des Krieges. Heute sollen sie militärische Mittel weniger ergänzen, sondern ersetzen, schreibt der Historiker Nicholas Mulder (2022). Zwar wird die Ukraine mit Waffenlieferungen unterstützt und die NATO-Truppen sind in Bereitschaft versetzt, aber sowohl die USA als auch die Europäische Union haben deutlich gemacht, dass sie die Ukraine nicht mit eigenen Truppen verteidigen werden. Ein Ausschluss russischer Banken aus dem internationalen Zahlungssystem soll daher als eine Eskalationsstufe und Zeichen der Entschlossenheit verstanden werden, um fehlendes militärisches Eingreifen zu kompensieren.

Bereits in der Vergangenheit war das SWIFT-System Ansatzpunkt internationaler Sanktionen. SWIFT ist selbst ein Produkt der Ausweitung des internationalen Finanzhandels und der Globalisierung. Es waren von Beginn an europäische und US-amerikanische Banken, die das Netzwerk vorantrieben und es zu einem obligatorischen Knotenpunkt des internationalen Zahlungssystems machten (de Goede 2020). Lange Zeit galt SWIFT dabei als neutrales und verlässliches Netzwerk, dies änderte sich jedoch mit einer sicherheitspolitischen Wende. Die Instrumentalisierung von SWIFT für sicherheitspolitische Zwecke begann schon nach dem Anschlag auf das World Trade Center 2001. Im Zuge des „War against Terror“ sicherten sich die USA den Zugang zu Transaktionsdaten, die über das SWIFT-System laufen. Die zentrale Position von SWIFT wurde genutzt, um internationale Zahlungsströme aufzudecken und Terrorfinanzierung zu verhindern. Öffentlich bekannt wurde diese Praxis in der SWIFT-Affäre 2006, die offenbarte, dass auch europäische Bankdaten an US-Geheimdienste weitergegeben wurden. Die Europäischen Länder waren düpiert, nicht zuletzt da SWIFT mit Sitz in Brüssel dem EU-Recht untersteht. Letztendlich setzten die USA jedoch ihre Sicherheitsinteressen durch und können nach Verhandlungen weiterhin auf die SWIFT-Daten zugreifen. 

Nicht nur die SWIFT-Affäre 2006 zeigt, dass die USA willens sind, Finanzinfrastrukturen politisch zu nutzen, auch wenn engste Partner widersprechen. Das war erneut der Fall, als der Iran 2018 ein zweites Mal vom SWIFT-Netzwerk ausgeschlossen wurde. Die politische Instrumentalisierung von SWIFT hatten jedoch nicht nur Auswirkungen auf die ausgeschlossenen Länder, sondern ebenso auf die Beziehungen zwischen den Staaten, die Sanktionen beschließen. Konkret hatten Sanktionen für Dispute zwischen den USA mit der Europäischen Union und dem Vereinigten Königreich gesorgt. Dabei wurde deutlich, dass Finanzinfrastrukturen politisch geprägt sind und dass insbesondere die USA zunehmend bereit sind, ihre zentrale Stellung im etablierten Finanzsystem zu instrumentalisieren oder sogar als Waffe zu gebrauchen (Farrell, Newman 2019). 

Der Ausschluss des Irans aus dem SWIFT-System gilt oftmals als Beispiel für die (vermeintliche) Wirksamkeit von Sanktionen. Iran wird seit 2010 aufgrund seines Atomprogramms sanktioniert und wurde 2015 vom SWIFT-Netzwerk ausgeschlossen. Konkret war es die Europäische Kommission, die SWIFT zu diesem Schritt gezwungen hatte. Für den Iran hatte der Ausschluss dramatische wirtschaftliche Auswirkungen. Die iranische Währung Rial verlor drastisch an Wert, die Öl-Exporte brachen ein. Der SWIFT-Ausschluss übte Druck auf den Iran aus, der letztendlich dem Atom-Abkommen zustimmte. Die Wiederaufnahme in das SWIFT-Netzwerk war eine wichtige Forderung des Iran im sogenannten Iran-Deal. Aber selbst als der Iran zwischenzeitlich wieder in das Netzwerk aufgenommen wurde, verlief die wirtschaftliche Erholung schleppend. Der Ausschluss hatte deutliche Spuren hinterlassen, denn weiterhin waren westliche Banken zögerlich in der Wiederaufnahme der Finanzbeziehungen mit dem Iran. Es zeigte sich, dass infrastrukturelle Beziehungen nicht kurzfristig erzwingbar sind. Als der damalige US-Präsident Trump sich 2018 aus dem internationalen Abkommen mit dem Iran zurückzog, wurde das Land ein zweites Mal vom Netzwerk ausgeschlossen. Dieses Mal aber ohne Zustimmung der Europäer*innen, denn die EU und das Vereinigte Königreich wollten am Iran-Abkommen festhalten.

Als SWIFT den Iran 2018 abkoppelte, war daher nicht die Europäische Kommission ausschlaggebend, sondern SWIFT selbst hatte diesen Entschluss gefasst. Offiziell wurde diese Entscheidung mit der Erhaltung der Stabilität und der Integrität des Netzwerkes begründet. Die USA hatten jedoch zuvor damit gedroht, Sanktionen gegen Mitarbeiter*innen und den Vorstand von SWIFT auf den Weg zu bringen, wenn das Netzwerk weiterhin Transaktionen mit dem Iran ermöglicht hätte. Die Rolle der USA und der US-Banken im internationalen Finanzsystem ist derart zentral, dass das SWIFT-Netzwerk selbst auf die US-Verbindungen essentiell angewiesen ist. Auch die Europäer und die Briten mussten schnell feststellen, dass sie gegen die USA kaum internationalen Handel mit dem Iran betreiben konnten. Um politische Handlungsfähigkeit und überhaupt die Möglichkeit für Handel mit dem Iran herzustellen, musste eine europäische SWIFT-Alternative errichtet werden, die aber nach wie vor auf humanitäre Zwecke begrenzt ist. Europäische Banken waren nicht bereit, gegen den Willen der USA zu handeln und Transaktionen in den Iran zu ermöglichen. 

Die zentrale Rolle der USA beruht neben ihrem Zugriff auf das SWIFT-System auf weiteren infrastrukturellen Komponenten: dem US-Dollar als internationale Leitwährung und dem sogenannten Korrespondenzbankensystem. Der Großteil des internationalen Handels wird über die Leitwährung abgewickelt, die von der Federal Reserve kontrolliert wird. Die USA haben in der Vergangenheit den Anspruch erhoben, dass alle Transaktionen in US-Dollar der US-Jurisdiktion unterworfen sind. Auch wenn SWIFT als Schlagwort in der politischen Diskussion fungiert, sind es vor allem private Banken, die Sanktionen durchsetzen und deren Auswirkungen direkt spüren. Besonders relevant sind die sogenannten Korrespondenzbanken, die internationale Zahlungen für andere Banken abwickeln und somit weitere Knotenpunkte für Zahlungsströme sind. Ihre Anzahl hat in den letzten Jahren abgenommen, was die bestehenden Korres­pondenzbanken zu wichtigen Angriffspunkten für Sanktionen macht. Der russischen Sberbank wurde im Zuge der US-Sanktionen im Februar 2022 gegen Russland die Rolle als Korrespondenzbank mit dem US-Finanzsystem entzogen, was es ihr somit unmöglich macht, mit US-Dollar zu handeln. Sie ist die größte russische Bank in Staatsbesitz und hält allein fast ein Drittel der russischen Bankeinlagen. Mit der Verbannung aus dem US-Finanznetz spielt sie international keine Rolle mehr. Im Fall des Irans wurden zudem „secondary sanctions“ eingesetzt. Damit sind Sanktionen gemeint, die für alle wirtschaftlichen Akteure gelten, auch wenn deren Aktivitäten in keiner Weise die USA direkt betreffen. Auch diese Sanktio­nen können die USA nur aufgrund ihrer zentralen Position in den globalen Finanzverflechtungen durchsetzen. Die Sekundärsanktionen dienen vor allem der Abschreckung, denn sie setzen letztendlich darauf, dass es sich kein international agierendes Unternehmen und keine Bank leisten kann, vom Dollar-Handel ausgeschlossen zu werden bzw. den Anschluss an das US-Finanzsystem zu verlieren. 

Westermeier, Carola (2022). Von globalisierter Vernetzung zu neuer Fragmentierung? Finanzinfrastrukturen als geopolitische Spannungs- ­und Kriegsfelder, in: POLITIKUM 2/2022, S. 14-21, .DOI https://doi.org/10.46499/2032.2373.